旅游规划设计

旅游规划怎样落地？

发布日期：2015-11-04

引子：

　　随着旅游业的快速发展，旅游规划已经成为各级政府和主管部门推进旅游工作的重要参考依据，投资开发单位也寄予厚望，希望通过旅游规划达到项目顺利申报和指导实际开发的目的。但在实践中，部分旅游规划成果“嘴上说说、墙上挂挂”，不能满足相关要求，导致项目有法不能依、有规不能循、有项不能立、有地不能征，造成诸多浪费和拖延。

　　究其原因，主要在于：部分旅游规划成果，特别是涉及到城乡总体规划范畴以及控制性详细规划和修建性详细规划深度的成果，由于不符合发改、规划、国土、建设等部门关于项目申报的要求、不符合国家有关城乡和建设规划设计的标准和规范，无法与国家土地政策和规划建设程序对接，无法与所在地社会经济文化及城乡规划对接，无法与所在地近期建设计划和土地利用规划对接。

　　因此，有必要阐明旅游规划与城乡规划关系及旅游规划与建筑设计和景观设计关系，并就政策、技术体系、实际应用等方面如何衔接展开讨论。

调整视角，转变观念，提升旅游规划的可操作性

　　近年来，由于政府的强力介入和专家学者的努力，旅游开发中“规划先行”已成为人们的共识和实践中的管理原则。旅游规划已经成为各级政府和主管部门推进旅游工作的重要参考依据，投资开发单位也寄以厚望，希望通过旅游规划达到项目顺利申报和指导实际开发的目的。但在实践中，部分旅游规划成果“纸上画画、墙上挂挂”，不能满足相关要求，导致有规不能循、有项不能立，甚至有地不能征，造成诸多浪费和拖延。

　　造成如此局面的原因是多方面的，其中有旅游规划与社会经济、城乡发展等上位规划不衔接的问题，也有与土地、交通、建设等部门规划相抵牾造成的。然而，我以为这些都是表象，其背后深层次的原因却是从什么视角编制旅游规划以及如何看待旅游规划的问题。

　　旅游业是一个边界并不非常清楚，其与其他产业关联度非常高，综合带动性非常强的产业。据分析，在《国民经济行业分类》中的122个产业部门中有5个产业部门与旅游业有密切直接后向联系，8个部门与旅游业有较密切直接后向联系，80个部门与旅游业有直接后向联系，仅有29个部门与旅游业无直接后向联系。针对这样一个特殊的产业，如果简单用传统部门规划的角度来编制、看待旅游规划，必然造成与上位规划衔接的问题和与相关规划抵牾的问题。

　　首先，应提升旅游规划的战略高度。旅游产业的发展是嵌入整体社会经济发展之中的，是融入所在区域发之中自我生长起来的部分。旅游规划不仅仅是单纯的旅游规划和产业规划，其在新时期社会经济转型发展过程中有着特殊的意义。“十二五”时期，是社会经济转型，是加快转变经济发展方式，跨越中等收入的关键时期，而旅游产业在这些过程中均可有大作为。因此，“十二五”时期，旅游规划的编制应该着力提升旅游规划的战略高度，从国家战略高度来编制旅游规划，将旅游规划的发展与国民经济和社会发展的总体战略相协调，服务甚至引领国家战略。将旅游规划的发展与经济发展方式相结合，从经济发展的整体来看待旅游规划，将旅游规划的发展与社会发展与民生相结合，带动民生的改善，成为社会融合和稳定的润滑剂。

　　其次，应加强利益相关者的参与。“十二五”时期，如何构建一个公平、共享的和谐社会，寻求包容性发展是基本的目标。旅游业作为一个重要产业和与人们生活息息相关的服务业，既要体现国家利益，也要反映公众利益；编制规划不仅是政府行为，也是社会行为；实施规划不仅要靠政府组织协调，更要靠社会共同努力。特别是在对规划的评价过程中，不能仅有专家评审意见，应有旅游区社区居民、旅游投资者、旅游者等利益相关者的参与。大型旅游开发涉及人民群众利益，如有些需要搬迁原住民，有些可能引进外来投资者，并带来新的价值取向和新的生活方式等，这些规划须采取社会公示和听证制度。只有让社会各界参与规划、认知规划，才能协调利益、统一思想、达成共识，把规划目标转为社会各界的自觉行动。

　　再次，旅游规划要转向可持续发展的综合性规划目标。长期以来，旅游规划过于重视经济指标体系，今后，中国将开启社会经济发展的二次转型，国家发展理念由增长型向发展型转变，如何构建一个和谐共享可持续的社会成为发展的根本目标。旅游的核心是人，无论是旅游者、旅游服务者，还是旅游区内的居民都是旅游规划的重要方面，人们的满意程度，生活质量，幸福指数才是旅游规划是否成功的关键。因此，旅游规划作为一项公共部门的发展规划，理应适应社会发展目标的转变，更多地追求旅游产业对社会经济发展外部正效应，注重社会效益、经济效益和生态效益的综合和统一，不能简单用经济指标来衡量，更重要的是坚持“以人为本”，制定一系列的民生目标、环境目标、文化目标等社会性目标，强调旅游产业在改善居民生活质量、就业、扶贫、环保等方面的效益。

　　最后，要密切旅游规划与城市、区域发展的结合。“十二五”时期，是中国城市化大发展的时代，城市化是不可逆转的大趋势，旅游产业与城市化发展的关系极为密切，城市为旅游业发展提供新的平台，旅游业发展也能促进城市化。区域协调发展作为国家的核心战略，国家对于不同区域的发展战略有着不同的着力点和主题。因此，在编制旅游规划中，应该将旅游规划与城市发展规划和区域发展战略相结合，一方面，主动融入城市化发展，特别是城市化过程中的各个相关产业中；同时，服务国家区域发展战略，特别是充分发挥旅游产业在革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的带动作用。

　　总之，提升旅游规划可操作性，不能仅仅从规划编制的低层次解决，要从转变编制旅游规划的视角，提升战略规划的地位等方面入手，使得旅游规划上升为国家战略层面的规划，同时加强与相关规划的衔接，最终提升旅游规划的可操作性。

确立地位让旅游规划落地

　　旅游规划不能落地，核心的问题是旅游规划没有地位。研究一个区域，一个大地块（景区，小镇、园区等综合体）的旅游发展，是旅游规划的核心问题。但是由于旅游产业的综合性，广泛性的特点，导致旅游规划几乎要涉及规划地方方面面的问题，因此，旅游规划就成了以旅游来推动和引领区域发展的规划了。所以，只是把旅游规划认定为是一个专项规划就十分偏颇了。

　　从旅游规划的具体内容来说，现代的区域旅游规划要涉及到战略规划（区域战略和旅游战略），空间规划（旅游产业要素规划，融合产业要素规划），社会规划（全社会的支撑保障系统），可持续规划（生态环境可持续，社会环境可持续和文化环境可持续）等等，这是任何规划都无法企及的。

　　从旅游规划的具体项目策划和规划来说，以综合体的形态来出现的旅游地详细规划，往往是以小镇，园区出现的，涉及旅游、休闲、商业、会议、地产等等，就应该列入城乡规划之中，在项目申报，用地审批时就不能按照原来狭义的做法来对待。从性质上说，旅游项目规划是以旅游融合多项产业要素来综合发展的规划了。

　　从旅游转型升级的角度来说，对目的地城市的旅游功能，旅游服务规划是十分重要的问题。为旅游者打造喜欢的城市应该是我们追求的目标。旅游者对城市的诉求是：独特的城市风貌，完善的服务体系，和谐的社会环境，这样建设的城市市民会更喜欢。因此，旅游城市的城市，城市旅游的城市，旅游中心的城市规划，都应该是旅游规划引领城市规划。也就是说，旅游规划在先，城市规划在后。否则千城一面的城市规划，旅游者不喜欢，居民也不喜欢。当然，那些景观规划，建筑规划等技术性的规划，都应该在最为下游位置，在旅游景区规划中更是如此。

　　旅游规划是可以道法术相统一的规划，以道为魂，依法为法，以术落地。旅游景区的规划，旅游项目的设计，都要整合依法依术为主（城规、景观、建筑）的规划设计方面的技术人才，以旅游规划的理念，思路，方法，来引领各项规划，指导项目落地。

　　最后要说的是，从规划的方向性目的来说，一个区域的所有规划基本上都是为当地人做的，只有旅游规划主要是为让外地做的，也就是为市场做的，以此性质来说，所有的规划都应该是旅游规划的基础规划。

　　因此，建议将要出台的《旅游法》要依据旅游规划的性质任务内容，确立旅游规划是一种新型的规划类型，不是从属于谁的规划，而是引领大家的规划，当然很多内容是可以相互融合的规划，从而予以地位确定，从根本上解决旅游规划不好（不是不能）落地的问题。

旅游规划与城乡规划体系关联分析

　　审议中的旅游法（草案）中与其他规划相关的条款集中在三条。第二十二条：旅游发展规划应当依据国民经济和社会发展规划编制，并与主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、海洋功能区划相衔接，与自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等规划相协调；第二十五条：国务院和地方各级人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策；第二十七条：各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划应充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电等基础设施和公共信息服务设施应当兼顾旅游业发展的需要。

　　可以看出，城乡规划、城镇建设、房屋建筑是涉及最多的三个方面，土地则是具体载体，另外涉及文保、环保、基础设施等方面。

　　一般地，《城乡规划法》被作为旅游规划参照执行的主要依据。城乡规划法中没有明确规定关于旅游的内容，但在风景名胜区、自然保护区、历史文化名城名镇名村等有关法律法规规范及《城市用地分类及规划建设用地标准（GB50137-2011）》，把旅游作为专项、分支或相关内容进行阐释。

　　在实践中，按照城乡规划有关要求申办一书三证（项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设工程规划许可证）和签订土地出让合同，是项目实现落地并得以实施的前提条件。总规、控规、修规成果分别对应一书三证各个阶段，其内容和深度都有专门的法规和明确的规定。旅游规划应当符合其相应阶段内容的要求，并应满足其相应阶段的深度要求。基础术语、图例、制图标准等基础标准，旅游规划通则中略有涉及，旅游法及其它旅游业规范等没有相关内容，因此也应参照城乡规划、土地管理、建筑等相关国家标准。

　　旅游规划在法律法规规范标准等方面向城乡规划、建筑等靠拢，以满足申报落地的需要。但在定位、创意、项目规划设计等方面，应按照旅游的特点进行编制，并根据不同情况起到引导、辅助、支持其他类别规划设计的作用，甚至主导性作用。如在以旅游业为主导产业的地区以及旅游景区、旅游度假区、旅游房地产综合开发项目，旅游规划应当充分发挥其作用，以满足旅游功能、发展旅游经济为导向，将城乡规划、建筑设计、景观设计等融入其中。

　　中国旅游项目经常与历史文化遗存、当地居民设施、优美自然山水共存并用，因此在涉及到旅游城镇建设、景区景点规划设计时，往往会按照比常规城市规划、建筑和景观设计更高的标准，或者按照特殊标准进行设计。与一般城市规划、乡村规划和工业规划设计不同，当地自然人文特色、游客量、游客瞬间最大量、游客文化背景、年龄构成、旅游方式等旅游规划要素，都会极大影响规划设计的最终成果。

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